Что значит формализованные правила

Как происходит формализация правил

Теперь перейдем к характеристике второго элемента институцио­нальной подстройки — формализации правил. Это процесс, обратный процессу деформализации. Его суть состоит в замещении неформальных правил формальными предписаниями и встраивании хозяйственных практик в законодательные и контрактные рамки. Важная часть данного процесса — сокращение или прекращение действий, связанных с прямым нарушением закона, — называется легализацией деятельности. Но формализация правил в целом более широкое понятие. Кроме легализации она включает также процессы замещения неформальных договоренностей и конвенций документально оформленными контрактами и регламентами.

Рассмотрим основные элементы механизма формализации правил. На наш взгляд, логику формализации можно представить следу­ющим образом.

1. В силу внешних или внутренних причин повышается спрос на формальные правила.

2. Оказываясь перед институциональным выбором, участники рынка взвешивают сравнительные издержки, риски и выгоды от соблюдения или несоблюдения формальных правил.

3. Помимо принятия собственных решений, производится оценка готовности других участников рынка к их соблюдению.

4. Наряду со взаимным наблюдением происходит обсуждение условий возможного соблюдения формальных правил между самими участниками рынка, а также между ними и контролиру­ющими органами.

5. При невозможности полного соблюдения формальных правил (что случается нередко) достигается институциональный комп­ромисс, связанный с возможным частичным смягчением условий их соблюдения.

6. Участники рынка корректируют деловые стратегии в сторону формализации деятельности. Возникает своего рода «социаль­ное движение» в сторону формализации деятельности.

7. Наблюдается публичное демонстративное дистанцирование участников рынка от тех, кто не соблюдает формальные правила.

Рассмотрим эти основные элементы. Исходным элементом формализации правил является повышение спроса на формальные правила — как со стороны участников рынка, так и со стороны контролирующих государственных органов. Оно может вызываться разными причинами, например желанием участников рынка закрепить свои позиции в том или ином сегменте рынка или их стремлением к переделу этого рынка; потребностью в снижении уровня рисков и неопределенности или намерением разрешить конфликтные ситуации. В этих случаях потребность в формализации правил вырастает как бы «изнутри». Однако часто такая потребность порождается внешним давлением, в первую очередь со стороны государственных структур. Государство либо вводит какое-то новое формальное правило, либо внезапно «вспоминает» об уже существующем правиле, которое в слабой степени поддерживается и в сильной степени не соблюдается. Включаются дополнительные механизмы выборочного контроля и административного принуждения, начинаются случайные и адресные проверки. Участникам рынка приходится реагировать, подстраивая свои действия к новым ужесточенным требованиям.

Формализация деятельности редко происходит как автоматическая реакция на изменение регламентирующих норм. Участники рынка всегда сохраняют определенную степень свободы в отношении их соблюдения или несоблюдения. И прежде чем принять решение, они сопоставляют текущие издержки следования формальному и соответствующему неформальному правилу. Как правило, выбор в пользу де­формализации оказывается дешевле (по крайней мере, в краткосрочной перспективе). И если бы взвешивались только текущие трансакционные издержки, то серьезных мотивов к формализации действий не возникало бы. Однако степень неформальности находится в прямой зависимости от уровня риска стать объектом выборочной проверки. Поэтому относительный уровень издержек соотносится также с относительным уровнем риска. А если раздвигается временнáя перспектива и начинают учитываться не только фактические, но и упущенные возможности, то предугадать наиболее рациональное ре­шение становится еще более сложно.

Решение о несоблюдении формального правила может приниматься участниками рынка индивидуально и несогласованно. Возникновение и поддержание неформальных правил, связанных с несоблюдением закона, становится здесь скорее конечным результатом типиче­ских действий многих участников, стратегией массового выхода по­одиночке. Механизм формализации в этом отношении предъявляет более сложные требования. На первый взгляд, казалось бы, чего про­ще: содержание правила всем хорошо известно, решил соблюдать — соблюдай. Однако поскольку формализация деятельности связана с дополнительными (и, как правило, не копеечными) издержками, от­дельный участник рынка не в состоянии взвалить на себя это бремя в одиночку. Ему приходится соотносить свои действия с действиями других агентов, выявляя, насколько едиными являются толкования формального правила и в какой степени участники рынка готовы к его соблюдению. «Безбилетничество» («фрирайдерство») — уклонение от соблюдения формального правила в «естественном» желании переложить издержки на других, более активных агентов — выступает серьезным сдерживающим фактором на пути к формализации действий (помимо взятия на себя неизбежных дополнительных издержек).

Поскольку продвижение в сторону формализации деятельности связано с необходимостью координации действий разных участников процесса, помимо взаимного наблюдения, возникает потребность в очном обсуждении условий такого продвижения и достижении деловых договоренностей. Обсуждение организуется по двум линиям: между самими участниками рынка и между ними и государственными чиновниками. Достигаемые договоренности тем более важны, что формальные правила зачастую не могут быть выполнены в полном объеме. Поэтому важно оговорить условия и степень их соблюдения. В процессе таких взаимодействий (формальных и неформальных) выдвигаются аргументы, поддерживающие или дезавуирующие то или иное формальное правило [160] . Эти обсуждения могут происходить и в публичной сфере. Например, может подниматься шум по поводу сугубой вредоносности нового законопроекта или невозможности его выполнения. Начинается легкий шантаж — используются угрозы сокращения масштабов деятельности или даже ее приостановки в случае его введения. Или, наоборот, специалисты по пиару начинают превозносить какой-то закон — его прогрессивность и справедливость, — приводить выгодные сравнения с другими существующими нормативными актами. Причем и в том, и в другом случае в качестве ключевых аргументов благополучно используются ссылки на чужой (преимущественно западный) опыт.

Прояснив ситуацию и найдя обоснования движения к легализации, участники рынка вырабатывают новые или корректируют прежние деловые стратегии. При этом чаще всего эти стратегии предусматривают не немедленную формализацию деятельности (что часто оказывается экономически невозможным и политически рискованным делом), а постепенное ступенчатое продвижение к относительно более полному подчинению существующим формальным предписаниям. Например, они несколько увеличивают суммы, уплачиваемые в качестве налогов и отказываются от наиболее рискованных схем по их оптимизации. В ходе этого продвижения достигаются институциональные компромиссы — находятся конкретные условия, при которых реализуются формальные правила.

Наконец, изменение деловых стратегий сопряжено и с подвижками в статусной иерархии участников рынка. Те, кто включается в движение формализации, стараются тщательно дистанцироваться от тех, кто продолжает уклоняться от соблюдения формальных правил и, следовательно, не несет дополнительных издержек. Это дистанцирование осуществляется, в том числе, и публично. Подчеркивая свое отличие от нарушителей конвенции, ведущие участники рынка, во-первых, сигнализируют партнерам и клиентам о собственной чистоте и надежности, а во-вторых, обращаются к государству с требованием применения санкций к нарушителям и их вытеснения с рынка.

В чем состоит суть институциональных компромиссов. Формализация неформальных правил имеет объективные пределы. Простого принятия закона здесь недостаточно. Дело в том, что неформальные правила более специфичны и даже контекстуальны, они сильнее привязаны к конкретным сегментам рынка, группам участников или локальным территориям. И проблема состоит не только в нахождении дружественных интерфейсов и освоении «соседями» спо­собов адекватного следования данному правилу. Она заключается и в необходимости преодоления зачастую присущих этим правилам дискриминационных элементов, предлагающих разные образцы поведения — для своих и чужих [161] .

Законодательное оформление социальной нормы или прописыва­ние деловых договоренностей в форме контракта делает неформальные правила видимыми для третьих лиц и посторонних, превращая их в объект для критики. Обостряется вопрос об их легитимности с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости. Возникает необходимость дополнительного обоснования правила и демонстрирования его успешной работы.

Кроме того, формализации препятствует оппортунистическое поведение участников рынка. Экономисты часто ищут объяснение устойчивости такого поведения в асимметрии информации, не позволяющей принципалу эффективно контролировать поведение хозяйственных агентов. Не ставя под сомнение важность данного фактора, мы все же не думаем, что степень информированности играет в данном случае решающую роль. Контролирующим органам известно куда больше, чем принято считать (или по крайней мере они без труда могут получить компрометирующую информацию). И большинство «невинных хитростей» двойной бухгалтерии, при желании, легко вскрывается путем сколь-либо серьезной проверки. Однако в реальной практике зачастую пороки не вскрываются или это делается сугубо выборочно [162] . Вместо безжалостного выворачивания подноготной начинаются переговоры или контролирующая инстанция сама идет на смягчение условий. В результате достигается желанный институциональный компромисс, когда агентам позволяется не соб­лю­дать в определенных пределах установленные формальные правила.

В чем состоит суть институционального компромисса? По существу, он означает нахождение такого варианта исполнения закона, который делает его если и не выгодным, то по крайней мере приемлемым не только для контролирующих структур, но и для участников рынка. Государство и ведущие участники рынка идут на смягчение условий соблюдения правила и его частичную деформализацию. Это создает реальную почву для выполнения формального правила (пусть даже и частичного). Возможна также и корректировка содержания формального правила, когда очередное директивное предписание отменяет предыдущее. Такие компромиссы не только становятся одной из форм смягчения потенциальных и реальных конфликтов, вызванных неадекватностями формальных правил, фактически они превращаются в условие выполнения этих правил.

Понимая невозможность полного соблюдения формальных ограничений, а также осознавая свою неспособность к тотальному конт­ролю за нарушителями, представители государства сами инициируют компромиссные решения, которые могут заключаться, например, в требовании соблюдения формальных правил в несколько смягченной форме в обмен на ослабление соответствующего контроля со своей стороны [163] . Могут также проводиться всяческие эксперименты, связанные с созданием параллельных институциональных режимов, когда одни участники рынка (в добровольном или принудительном порядке) переходят к иному формальному порядку, а другие руководствуются прежними условиями.

При этом, разумеется, в публичной риторике контролирующие органы продолжают настаивать на бескомпромиссном, стопроцентном соблюдении правил. Эта декларативная приверженность точно­му соблюдению формальных правил и создание соответствующего правового прикрытия являются важной частью институционального компромисса, камуфлирующего сложные неформальные стратегии. Как существуют параллельные институциональные режимы и как достигаются институциональные компромиссы, мы рассмотрим в тринадцатой главе на примере таможенного оформления грузов.

Институциональные компромиссы являют собой конечное выражение своеобразной диалектики институциональной подстройки. Формализация попросту невозможна без своей оборотной стороны — деформализации. Эти механизмы не действуют, следуя друг за другом, образуя синусоидальные циклы. Одно из них является непременным условием другого, и наоборот. Более того, во многих случаях они реализуются одновременно. Нельзя деформализовать формальное правило, не соотнеся с ним свои действия и не формализовав часть отношений в соответствии с данным правилом (например, если речь идет о легальной деятельности, нельзя уйти от уплаты налогов, не заплатив какой-то их части). В то же время нельзя продвинуться по пути формализации, не встроив частично данное правило в существующую систему неформальных отношений (т.е. во многих случаях нельзя без ущерба для бизнеса сразу начать платить все налоги).

Резюме

Деформализация и формализация правил могут быть представлены как своего рода «социальные движения», которые не имеют конкретного автора или одной-единственной причины. Они возникают как тенденции или как некие веяния сразу из множества независимых источников. Мы не можем сказать, откуда дует ветер, но четко видим его последствия. Переход от одной тенденции к другой подобен повороту флюгера вслед за господствующим веянием.

При этом деформализация и формализация правил выступают как две стороны одной монеты. Но как нельзя увидеть монету одновременно с двух сторон, так и эти тенденции в каждый данный момент не равноправны: всегда одна из них доминирует, оказывается на пе­реднем плане. От чего зависит поворот вектора в сторону формализации или, наоборот, в сторону деформализации? Вероятность формализации повышается благодаря следующим факторам:

· завершенность (полнота и непротиворечивость) формальных правил;

· относительные уровни издержек соблюдения формальных и неформальных правил;

· вероятность стать объектом выборочного контроля;

· возможность договориться о степени соблюдения (несоблюде­ния) правил с ведущими участниками рынка (или данного его сегмента);

· убедительность публичных обоснований, нацеленных на поддержку или обесценение формальных или неформальных правил.

На пути к формализации правил возможны периодические колебания, связанные, например, с текущей политической конъюнктурой или электоральными циклами [164] . Так, по мере приближения к выборам политическим группировкам требуются значительные средства, а желание проводить жесткую политику ослабевает, что должно приводить к относительной активизации на рынке «серых» (полузакон­ных) схем.

В результате процесс институциональной динамики может происходить болезненно и противоречиво, со множеством поворотов и отступлений. В шестом разделе данной книги мы постараемся продемонстрировать это на примере процесса легализации в таможенных отношениях.

Источник